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La vinculación entre el Estado concedente y el gestor aeroportuario concesionario es de Derecho Público-Administrativo, mientras que el derecho que relaciona al gestor aeroportuario con al pasajero es de Derecho Privado. El pasajero es la parte débil en esta relación jurídica, por lo que debería dársele una protección especial, de acuerdo con las leyes de Protección del Consumidor.
Es necesario propender a la uniformidad normativa en las cuestiones relacionadas con los derechos del pasajero como consumidor de servicios aeroportuarios.
The links between the granting State and the concessionaire airport manager are ruled by Public-Administrative Law, while the law that relates the airport manager with the passenger is Private Law. The passenger is the weak part in this legal relationship, so it should be given special protection under the Consumer Protection laws.
It is necessary to seek legal uniformity in those issues related to the rights of the passenger as a consumer of airport services.
Introducción
1.1 La Comisión conjunta ALADA-ACILAC de 2007 y 2010 expresa que “los servicios aeroportuarios son el conjunto de actividades prestadas en el aeropuerto para la atención de la llegada, salida, espera, guarda y reparación de aeronaves; de la llegada, salida, espera y tránsito de las personas y mercaderías que ingresen al mismo con motivo u ocasión de un viaje por vía aérea y de toda otra explotación comercial dispuesta por el explotador del aeropuerto dentro del recinto aeroportuario”.
Voy a avocarme especialmente a las actividades prestadas para la atención de la llegada, salida, espera y tránsito de las personas. Es decir, a la relación entre el pasajero y el operador aeroportuario, adelantando que inequívocamente el vínculo jurídico entre el pasajero y el explotador u operador aeroportuario es de derecho privado y constituye una Relación de Consumo.
1.2 La privatización de los aeropuertos siguió el curso de procesos de concesionamiento, típico del derecho administrativo. En tal sentido, la República Argentina en el art. 7 del Decreto N° 375/97 enuncia claramente que el objeto del contrato entre el Estado y el operador es de concesión de los servicios, alcanzando estos a las actividades comerciales, industriales y de servicios afines y/o conexos con la actividad aeroportuaria. Quedaron excluidos de las concesiones los aspectos esenciales de seguridad, que por el art. 13 del Código Aeronáutico de la Nación Argentina están reservados en forma exclusiva para el Estado Nacional.
Similares procedimientos fueron seguidos por numerosos países latinoamericanos que también optaron por dar en concesión los servicios aeroportuarios a empresas privadas, concediendo también la mayoría de los países los servicios de apoyo al vuelo.
La gestión aeroportuaria es una actividad altamente sofisticada y compleja en la que confluyen diversos servicios y relaciones en distintos ámbitos.
El operador aeroportuario tiene para con el Estado concedente de la explotación una relación de Derecho Público, específicamente de Derecho Administrativo, regulada principalmente por las cláusulas que surgen de los Pliegos de Concesión.
En algunos países como Argentina, por razones de política legislativa los Servicios de Protección al Vuelo, aún las operaciones que se cumplen dentro de espacios físicos dados en concesión están a cargo del Estado Nacional, conforme lo dispone el art. 13 de Código Aeronáutico de la República Argentina.
La explotación aeroportuaria despliega un abanico de relaciones imposibles de enumerar en su totalidad. Entre ellas, los servicios de atención de la operación de las aeronaves, el manipuleo y depósito de la carga y del equipaje y mercancías; la atención de los servicios a pasajeros; la explotación de galerías comerciales, restaurantes, hoteles, estacionamiento de automóviles, etc.
Se trata en rigor de amplios y variados aspectos comerciales y jurídicos en los que una parte es el explotador o gestor aeroportuario y, por la otra, están el Estado, las empresas aerocomerciales, los pasajeros, los prestadores de servicios de handling, los operadores de estacionamientos, centros comerciales que a su vez subcontratan con comerciantes de distintos rubros, desde servicios gastronómicos, postales, hoteleros, minoristas de diferentes artículos.
No cabe enmarcar la diversidad de las relaciones jurídicas en un sistema jurídico único. Entran, en efecto, normas de derecho público y de derecho privado.
Entre el operador aeroportuario y el Estado concedente, existe una relación de Derecho Administrativo, pero las restantes vinculaciones jurídicas son de Derecho Privado. El operador aeroportuario celebra contratos comerciales con cada una de las empresas aéreas que atiende, con las de handling, con los explotadores de centros comerciales como son las galerías emplazadas en todos los aeropuertos, los negocios de venta de productos libres de impuestos, con quienes prestan servicios de parking de automóviles, etc.
Merece especial atención la relación que se entabla entre el operador aeroportuario y el pasajero que paga una tasa aeroportuaria, que corresponde a los derechos de uso del aeropuerto, que por tratarse de un servicio concesionado y monopólico, está sometido a contralor estatal.
La tasa por servicio aeroportuario suele estar compuesta por varios rubros y está alcanzada por los impuestos que gravan las operaciones mercantiles.
En tal sentido, al menos en Argentina, la tasa de aeropuerto está sujeta al Impuesto al Valor Agregado, cuyo objeto imponible es la venta o la prestación de servicios entre particulares.
Las operaciones efectuadas entre el Estado y un particular, cuando el Estado actúa como proveedor, están exentas del Impuesto al Valor Agregado. Por lo tanto, es claro que el diferencial tratamiento que da la ley impositiva cuando se trata de operaciones entre particulares o entre un particular y el Estado Nacional.
2. Posiciones doctrinarias respecto de la relación jurídica entre el pasajero y el operador aeroportuario [arriba]
Básicamente, existen tres concepciones jurídicas:
a) Se trata de una relación de Derecho Administrativo.
b) Hay contratación de derecho privado (civil-comercial).
c) Siendo una contratación privada, la misma está sometida al régimen jurídico de las leyes de defensa del consumidor por ser el pasajero un Usuario del Servicio, prestado por el administrador o concesionario del aeropuerto.
a) Relación de Derecho Administrativo
Una muy importante doctrina expresa que la relación entre el pasajero y el operador aeroportuario se enmarca dentro del Derecho Administrativo.
El argumento que sostiene la postura es que el Estado, al haber concesionado servicios que originariamente le competen, transfiere al concesionario la misma condición del concedente y, por ende, la relación entre el pasajero y el concesionario es la misma que hubiera mantenido el Estado con el pasajero, es decir, de Derecho Administrativo.
En ese sentido se enmarcan las voces administrativistas más destacadas de nuestro país, entre ellas la del maestro Juan Carlos Cassagne, quien dice que para que el administrador aeroportuario sea responsable ante el pasajero se debe acreditar una “falta de servicio” del concesionario.
La falta de servicio requiere acudir necesariamente al derecho público para determinar la irregularidad en el cumplimiento de las funciones, que en el caso estaría dada con el incumplimiento del contrato de concesión que lo vincula con el Estado.
En la causa “Colavita”, resuelta en Argentina por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, referida a los concesionarios viales, dijo que: “no cabe imputar al concesionario, en tanto cumple una función que le ha sido delegada, mayores deberes y derechos frente al usuario que los que posee el Estado concedente por virtud de delegación de funciones propias de la concesión”.
Esta postura fue abandonada por la misma Corte en la causa “Bianchi”, en la que modificó la doctrina. Luego, en “Ferreira”, también el más alto Tribunal Nacional Argentino aclaró que la relación entre el usuario y el concesionario del servicio concesionado se enmarca dentro de la Relación de Consumo, considerando que se trata de una operación comercial de derecho privado sujeta a imposición del Impuesto al Valor Agregado.
En la República Argentina, no existe una ley especial que regule la relación entre el operador aeroportuario y el pasajero usuario de sus servicios, y si bien en los primeros años corridos desde la privatización se entendió que se trataba de una relación de Derecho Público en la que debían aplicarse los principios del Derecho Administrativo, este criterio -a partir del fallo Bianchi-, ha sido abandonado por los pronunciamientos judiciales, que aunque no son específicos de la actividad aeroportuaria, por vía de analogía, han enmarcado y definido la cuestión.
b) Vinculación de Derecho Privado
Así como la relación que vincula al gestor aeroportuario con el Estado concedente es de Derecho Administrativo, la que une al Gestor con las restantes relaciones jurídicas y en especial con el pasajero, es de Derecho Privado, sea de derecho civil, comercial o desde ambos, bajo la regulación del Derecho del Consumo.
c) Relación de Consumo
1. La ley argentina dice que es consumidor o usuario toda persona física o jurídica que adquiere o utiliza bienes o servicios en forma gratuita u onerosa como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, como quien, sin ser parte de una relación de consumo, como consecuencia o en ocasión de ella, adquiere o utiliza bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, y a quien de cualquier manera está expuesto a una relación de consumo; y proveedor la persona física o jurídica de naturaleza pública o privada, que desarrolla de manera profesional, aún ocasionalmente, actividades de producción, montaje, creación, construcción, transformación, importación, concesión de marca, distribución y comercialización de bienes y servicios, destinados a consumidores o usuarios y que Relación de Consumo es el vínculo jurídico entre el proveedor y el consumidor o usuario. (Ley N° 24.240 de la República Argentina).
Usuario es toda persona que utiliza las instalaciones o servicios del aeropuerto (art. 3 del Anexo 1 de la Resolución N° 343/99 de la República Argentina), y como usuario toda persona merece la protección del derecho, en cuanto a la tutela de su indemnidad personal y patrimonial.
2. El pasajero es, ante el operador aeroportuario, la parte débil. Debe adherir a las condiciones impuestas por el explotador aeroportuario, seguir sus indicaciones en cuanto a los lugares por los que puede o no puede transitar.
Los lugares por los que permanece o circula el pasajero no los elige el pasajero, sino el explotador aeroportuario quien decide también el nivel de las condiciones de seguridad que brinda al usuario, y debe controlar el efectivo cumplimiento de una prestación segura al viajero usuario del aeropuerto, a fin de garantizar la eficiencia del servicio con cumplimiento de la obligación de seguridad como prestación adicional, pero principal, ínsita en todo contrato entre particulares.
3. En la Unión Europea, la Directiva 2009/12/CE del 11/03/09 concerniente a los derechos aeroportuarios que reglamenta esa actividad y las distintas relaciones que de las mismas surgen, dice. Considerando:
“…que la principal función y actividad comercial de los aeropuertos consiste en asegurar el cumplimiento de todas las operaciones relativas a la aeronave al momento del aterrizaje, al momento del decolaje, a los pasajeros y a la mercancía, en el modo acordado con los empresarios aéreos que proveen servicios aéreos, y que a tal fin los aeropuertos disponen de infraestructura y de servicios para las aeronaves y los pasajeros” (considerando 1).
“Es necesario instituir un marco común que regule los aspectos fundamentales de los derechos…de los usuarios del aeropuerto para evitar el riesgo de no ser respetado” (considerando 2).
“Los usuarios del aeropuerto y el gestor aeroportuario deberán poder acordar sobre el nivel de los servicios concernientes a la calidad del servicio provisto a cambio de los derechos aeroportuarios…” (considerando 26).
De las consideraciones que hemos citado de la Directiva 2009/12 CE de la Unión Europea, surge claramente que la normativa distingue por una parte al gestor aeroportuario y, por otra parte, a “los usuarios” de los servicios aeroportuarios.
Estos últimos son consumidores del servicio aeroportuario que presta la otra parte y se hallan enmarcados dentro del sistema protector de la regulación que protege a los consumidores o usuarios. Este es el sistema que dimana de la directiva de la Unión Europea.
4. Esta posición jurídica que define como de consumo la relación entre el viajero y el gestor aeroportuario fue ratificada por la sentencia dictada en España por la Audiencia Nacional Española que condenó al gestor aeroportuario AENA a indemnizar a un pasajero afectado por el cierre del espacio aéreo en el año 2010, que tuvo por causa una huelga de controladores aéreos, por considerar que estos, afectados a una actividad específica no son ajenos al gestor aeroportuario.
La sentencia condenatoria en contra de AENA reconoce que la responsabilidad patrimonial le corresponde “solo y exclusivamente” en contra del gestor aeroportuario.
5. Los gestores u operadores aeroportuarios están en manos de empresas privadas o mixtas. Muchas de las privadas cotizan en bolsa y tienen altos niveles de facturación, no solo por la actividad específica -prestación de servicios a empresas aéreas, pasajeros, carga etc.-, sino también por otras explotaciones comerciales o de servicios.
En la Unión Europea, la relación gestor-operador aeroportuario está definitivamente establecida, y sin duda, dentro de la normativa del derecho del consumo.
6. Como consumidor, el pasajero tiene contra el operador aeroportuario un crédito de seguridad cuyo efecto es la indemnidad personal y la integridad de su patrimonio desde el instante en que ingresa dentro del área del espacio que controla el operador aeroportuario, hasta que deja de estar bajo su esfera de control y custodia.
La externación del ámbito de protección y seguridad que debe el gestor al pasajero sucede cuando el viajero ingresa a la esfera de control y custodia del transportador. Esto es, cuando comienzan las operaciones de embarque.
Cuando comienzan las operaciones de embarque, cesa la responsabilidad del operador aeroportuario que asume el transportador, quien se hace cargo de la seguridad del pasajero.
El gestor recupera el ámbito de responsabilidad cuando el pasajero termina las operaciones de desembarco, que marcan el fin del ámbito temporo-espacial que le compete al transportador aéreo.
Comienzo del ámbito de responsabilidad. El ámbito de custodia del gestor aeroportuario comienza cuando el pasajero o cualquier otra persona ingresan a la gran galería comercial que conforman los salones donde se encuentran los mostradores de check-in, en los que también hay numerosos comercios. Estos grandes espacios están bajo la guarda y explotación del gestor aeroportuario, que es quien, a su vez, cede espacios comerciales a otras empresas, sean estas transportadoras aéreas, de seguros de viajero, gastronómicos, comerciales o de servicios generales.
El gestor explota allí un centro comercial, y como tal debe cuidar que quienes permanecen en el lugar estén protegidos por la obligación genérica de seguridad que imponen las leyes del consumidor, los códigos civiles, los diferentes cuerpos constitucionales de cada país, como los pactos internacionales que garantizan que todos los hombres, que merecen la tutela de su persona de su persona y de sus bienes.
Otro ámbito espacial es el situado en los espacios reservados a los pasajeros y autoridades de control. En estos lugares, la exigencia de seguridad que se espera del operador aeroportuario es mayor, porque mayores son sus deberes de contralor.
Lo mismo, en la sala de pre-embarque, donde solo acceden personas específicamente autorizadas y los pasajeros. Estos últimos como consumidores tienen derecho de indemnidad, cuyo incumplimiento genera la automática obligación indemnizatoria.
3. Efectos con relación a la responsabilidad aeronáutica [arriba]
3.1. Daño a la Persona y su equipaje.
El Convenio de Montreal establece una línea que separa la indemnización de hasta 113.100 DEG como objetiva y automática, admitiendo la única eximente total o parcial en el hecho causal de la víctima. Por encima de esa cifra, responde ilimitadamente, agregando dos causales eximentes más: la debida diligencia y que el daño se vincula con el hecho ajeno.
El hecho ajeno puede ser un daño que se atribuye, por ejemplo, al gestor aeroportuario, como sería si el accidente se produjera en las operaciones de embarco o desembarco por falla en la seguridad de los mecanismos, equipos o lugares bajo custodia u operación del gestor aeroportuario.
No es justo que el pasajero o sus familiares sufrieran la limitación que favorece al transportador por el hecho ajeno, si no puede reclamar por lo que supera los límites en contra del tercero.
¿El gestor aeroportuario es tercero o agente del transportador?
Dirimir esto es una cuestión muy importante, ya que si es un tercero, el transportador se exime por sobre las sumas que superan el límite de DEG 113.100, y si el daño es imputable a una falla de seguridad del gestor aeroportuario, mediante la eximente, se favorecería al transportador perjudicando al pasajero.
A su vez, si no se le reconoce acción a favor del pasajero en contra del operador aeroportuario, este último se liberaría de responsabilidad a costa del daño del pasajero o sus familiares.
Cabe aquí entonces, otra cuestión: ¿tiene el pasajero acción directa en contra del gestor aeroportuario a quien se imputa la causalidad del daño, por los montos que superan 113.100 DEG?
Nuestra respuesta es afirmativa.
3.2. Daño a la persona
Si el pasajero acredita que el daño se produjo por el hecho imputable al operador aeroportuario, podría percibir del transportador la indemnización limitada, y reclamar por lo que encima de 113.100 DEG, en contra del operador aeroportuario, ya que por encima de ese monto, el transportador está amparado por la limitación fundada en el hecho de un tercero.
La prueba de la relación causal entre el hecho del operador aeroportuario y el daño estará a cargo del transportador, que si logra esta demostración, se libera por todo importe que supere el límite automático. También, el pasajero o sus familiares estarán interesados en probar la responsabilidad del explotador aeroportuario, de modo de acceder a las indemnizaciones mayores a las limitadas que el Convenio de Montreal establece exclusivamente el favor del transportador cuando el daño es imputable a la víctima o al hecho ajeno.
La limitación en 113.100 DEG por daños personales al pasajero es una limitación exclusiva dispuesta a favor del transportador, y no alcanza al operador aeroportuario, que puede ser condenado a la reparación ilimitada, cuando es responsable por el hecho generador del daño.
Lo mismo ocurre si hay demora y la misma es imputable, no al transportador, sino al operador aeroportuario.
3.3. Daño al equipaje
Hay un tiempo y hay un lugar en que el equipaje está bajo la órbita de custodia del operador aeroportuario. Todo el equipaje, no solo el facturado, sino también el de mano. Sobre el registrado, el gestor aeroportuario hace las veces de depositario; y sobre el de mano, tiene obligación de seguridad que se expresa en su deber de tomar todos los recaudos para evitar hurtos o cualquier otro daño dentro de su ámbito.
Con la intervención de los servicios de handling, la bodega es descargada y todo el equipaje es llevado a los sectores aeroportuarios dentro de los cuales se moviliza hasta ser puesto en las cintas -también del aeropuerto-, donde es recogido por los pasajeros.
Cuando el transportador entrega el equipaje al explotador aeroportuario, se desprende de la guarda que asume este último, que es en rigor quien lo tiene hasta que el pasajero sale de su esfera.
El equipaje es susceptible de resultar dañado durante el espacio temporal en que el gestor aeroportuario lo tiene bajo su guarda, y custodia, espacio que fenece cuando el pasajero sale del ámbito espacial del aeropuerto.
La responsabilidad por el daño a las cosas tiene por fundamento la garantía de indemnidad que debe dar su depositario, que es de naturaleza real, toda vez que nace cuando el tenedor asume la cosa en custodia y termina cuando se desprende totalmente de la misma, ya sea por entregarla a su destinatario o porque la cosa aún bajo la guarda del destinatario (en su caso el pasajero), sale totalmente del ámbito físico, dentro del cual, el explotador aeroportuario ejerce control de la seguridad, lo que supone que garantiza indemnidad de personas y de cosas.
Dimana del principio de buena fe que las relaciones contractuales deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse, conforme lo que las partes entendieron o debieron entender según la naturaleza de las cosas.
Escapa al principio de buena fe el robo o el hurto de cosas dentro de un ámbito de alta seguridad, como es el interior de un aeropuerto, lugar en el cual nadie puede pensar ser víctima de tales hechos, máxime si ocurren en sectores de mayor seguridad y sujetos a altos y eficientes controles.
Un aeropuerto no es una plaza pública. Es un lugar en que cada movimiento está siendo supervisado, registrado por sistemas de videograbación, y controlado con máxima atención. Si algo pasará allí, que perjudicara a un pasajero por daños a su equipaje, se moviliza la responsabilidad del gestor aeroportuario por falla de su obligación de seguridad.
Por principio, son responsables del daño al equipaje todos aquellos que en algún momento tuvieron las valijas bajo su ámbito de tenencia y custodia. El operador aeroportuario, la empresa de handling, el transportador e inversamente cuando la aeronave llega a destino. Pero en el caso del explotador del aeropuerto, su ámbito de custodia se extiende espacial y temporalmente hasta el lugar y el momento en que el pasajero sale totalmente de su órbita. Es decir, cuando salió del área aeroportuaria, porque aún en las playas de estacionamiento vehicular quien las explota por cesión o concesión del gestor es responsable solidariamente con el cedente o concedente: el aeropuerto.
En el caso del daño al equipaje, el Convenio de Montreal solo protege al transportador en cuyo favor establece límites que lo favorecen, pero tales limitaciones no alcanzan al empresario de handling ni al operador aeroportuario. El pasajero puede reclamar ilimitadamente en contra de quien tenía la cosa dañada al tiempo y lugar de ocurrencia del daño.
De este modo, acreditado que el daño al equipaje ocurrió en una esfera ajena a la del transportador aéreo, el pasajero podrá percibir la indemnización limitada del Convenio de Montreal y reclamar ilimitadamente por lo que supere los topes indemnizatorios.
4. Fundamento de la obligación de Responder [arriba]
4.1. Así como el transportador es responsable por el solo hecho de que el accidente ocurra a bordo de la aeronave o en las operaciones de embarco o desembarco, el gestor aeroportuario es responsable por la sola circunstancia de que el daño ocurrió en el ámbito y bajo la esfera de su cuidado y control. Solo se eximirá, si logra acreditar el hecho de la víctima con causalidad adecuada para el daño resultante y en la medida de su incidencia. No hay ninguna razón que justifique un trato diferencial al pasajero antes o después de ingresar a la manga que lo conduce a la aeronave.
4.2 Las leyes de defensa del consumidor son significativamente beneficiosas para los pasajeros, toda vez que:
a. Están inspiradas en la tutela a la parte débil de la relación: el pasajero.
b. Obligan a compensar en forma inmediata y casi automática los perjuicios que sufre el pasajero a causa del incumplimiento de la obligación de seguridad a cargo del proveedor del servicio.
c. Permite la unión de damnificados, mediante el reconocimiento de la legitimación activa de las asociaciones de defensa del consumidor.
d. Admite las acciones colectivas que tienden a equiparar fuerzas, restableciendo el equilibrio entre débiles y poderosos. Asimismo, mediante estos procesos, se obtienen resultados aplicables a toda una colectividad. En el caso, los viajeros o usuarios de los servicios aeroportuarios.
e. En muchos países como Argentina, los reclamos por consumidores gozan del Beneficio de gratuidad en las actuaciones judiciales y de trámites abreviados.
4.3. Siendo que la evolución del derecho lleva a la protección de la persona, y en especial, a la parte débil de toda relación jurídica en la tutela de sus derechos personales como de su patrimonio, debe tenderse a la uniformidad normativa orientada a que el pasajero sea reconocido como consumidor o usuario de los servicios aeroportuarios adjudicándosele los beneficios que nivelan las diferencias de las partes y que solo se obtiene actualmente, mediante las leyes de defensa de los consumidores.
5. Conclusión [arriba]
a. La vinculación entre el Estado concedente y el gestor aeroportuario concesionario es de Derecho Público-Administrativo, la que relaciona al gestor aeroportuario con el pasajero es de Derecho Privado.
b. Siendo el vínculo jurídico entre el gestor aeroportuario y el pasajero de Derecho Privado, se reconoce la existencia de un sujeto o parte organizadora y poderosa; y por la otra parte al individuo pasajero que es la parte débil que se somete a las predisposiciones, ámbitos y riesgos propios de la actividad con la que lucra el explotador aeroportuario.
c. Reconociendo que el pasajero en la relación con el gestor u operador aeroportuario es la parte débil del contrato, se debe dar protección especial de acuerdo con las leyes de Protección del Consumidor. En el caso de la República Oriental del Uruguay, la Ley N° 17.250.
d. Siendo que los límites indemnizatorios solo favorecen al transportador aéreo, la responsabilidad del Operador Aeroportuario se rige por los principios de reparación integral.
e. Se debe propender a la uniformidad normativa en los países que forman la comunidad jurídica aeronáutica, en cuanto a los derechos del pasajero como consumidor de los servicios aeroportuarios.
* Ex Profesor de Derecho Aeronáutico. Argentina. nestor.balian@gmail.com.